|
В сложный период трансформации государства и экономики в глубоких реформах нуждается и российская система образования. Сегодня усиливается разрыв между конституционными гарантиями в области образования, реальным финансированием образовательных учреждений и уровнем образовательных услуг.
 Подорваны механизмы воспроизводства ведущих научно-педагогических школ. Нестабильность выделения бюджетных ассигнований, неразвитость легальных механизмов привлечения внебюджетных средств, негибкость действующих органов управления, а также отсутствие реального контроля за использованием имеющихся ресурсов деструктивно влияют на образовательный процесс, стимулируют распространение практики теневой оплаты образовательных услуг и теневой приватизации. Усиливается неравенство в возможности получения качественного образования в зависимости от доходов семьи и местожительства.
Реформирование России требует глубокого реформирования образования. Новые потребности общества невозможно удовлетворить без существенной перестройки структуры профессионального образования, обновления общеобразовательной школы, подготовки современного педагогического корпуса страны, обеспечения ему существенно более высокого социального и материального статуса. Сегодня, когда в развитой части современного мира решающим фактором развития стал “человеческий капитал”, отсутствие назревших реформ становится исторически предельно опасным.
Неудачи предшествующих попыток реформирования образования в экономической области обусловлены тем, что они задумывались почти исключительно “изнутри” образовательного сообщества, без учета нарастающих в обществе ресурсных ограничений. Содержательные и ценные сами по себе, эти реформы применительно к “внешней” по отношению к системе образования среде сводились к требованиям выделения дополнительных средств и столкнувшись, напротив, с ситуацией сокращения бюджетных ассигнований, угасали.
В то же время реальные изменения в сфере организации и финансирования профессионального образования происходили как реакции сложившихся в ней институтов на рост бюджетных ограничений и не несли какой-либо целевой нагрузки. В результате в развитии образования преобладали инерционные тенденции.
Успешная реформа образования возможна лишь в случае, когда образовательный комплекс рассматривается в широком социальном и экономическом контексте как важнейшая сфера воспроизводства человеческого капитала, а сама реформа - как неотъемлемая часть общей экономической, правовой и социальной реформы, направленной на либерализацию общества.
Для выполнения этого необходимы:
•введение в реальную практику образования федеральных стандартов и вариативных образовательных программ, обеспечивающих равенство возможностей для каждой личности на получение образования;
•создание независимой федеральной системы контроля качества образования;
•формирование на основе программ социально-экономического развития страны заказа на профессиональное образование, обеспечивающее выпускникам широкие возможности по адаптации на рынке труда;
•разработка и реализация новых финансовых и нормативно-правовых механизмов функционирования системы образования.
На современном этапе реформирование образовательной сферы должно соответствовать кардинально изменившемуся социально-экономическому контексту жизнедеятельности общества, новым внешним и внутренним условиям функционирования системы образования:
•изменяющемуся характеру взаимоотношений между федеральным, региональным и местным уровнями управления;
•возросшим потребностям самоопределения как отдельных личностей, так и различных социальных и национальных групп;
•меняющейся структуре экономики;
•большей встроенности образовательных структур в складывающиеся рыночные отношения;
•имеющимся ресурсным ограничениям как в системе образования, так и в обществе в целом;
•необходимости соблюдения долгосрочных интересов гражданского
•демократического государства (конкурентоспособность, обороноспособность,
•развитие демократических институтов и традиций).
Становление современной рыночной экономики предъявляет принципиально новые требования к организационно-экономическим механизмам системы образования. Это, однако, не означает, что сама указанная сфера может быть перестроена на основе свободного действия рыночных сил.
Наличие рыночной среды, в которой функционирует система образования не только не исключает высокий уровень общего образования и профессиональной подготовки, но и обеспечивает эффективные взаимосвязи системы образования с различными сферами приложения труда и формирования доходов.
Предлагаемую организационно-экономическую реформу в сфере образования необходимо рассматривать в более широком контексте реформирования образования, как такового, что включает прежде всего формирование новых требований к содержанию и методам обучения, а также решение вопросов структуры образовательных программ и услуг. Однако решение содержательных и структурных проблем образования не укладывается в рамки возможностей государства и государственной политики. Содержание и методы должны обновляться прежде всего по инициативе и силами самого образовательного сообщества, а структура подготовки кадров - меняться с учетом взаимодействия платежеспособного спроса со стороны общества (не только текущего, но и перспективного, отражаемого в государственном заказе) и предложения со стороны образовательных учреждений. Роль государства должна состоять в первую очередь в том, чтобы обеспечить формы для свободного и эффективного взаимодействия этих сил.
Это не отрицает необходимости разработки государственной политики в сфере содержания, методов и структуры образования. Речь идет о том, что большинство разрабатываемых организационно-экономических мер оправданы при любом варианте содержательного реформирования образования, а наиболее важные из предлагаемых мер составляют условие самого выживания и развития системы. В силу этого проведение организационно-экономической реформы выступает как центральный этап реформирования образования в целом.
Действующая организационно-экономическая модель образования характеризуется:
•унаследованным от советского социализма принципом полного финансирования (и полного определения потребностей) посредством государства, что в современных условиях уже не обеспечивается, поскольку “центр” больше не командует рынком труда, и в результате государственный заказ на образование во все возрастающей степени формируется самой системой образования, фактически поддерживая ее инерционное существование, что не позволяет ей адекватно реагировать на происходящие в обществе и экономике коренные изменения;
•рыночный спрос на образование не стимулируется и поэтому отображает образовательные потребности лишь 10% самых богатых сегодня предприятий и семей (недаром он сосредоточен почти исключительно в сфере экономического, финансового, управленческого, правового, психологического и лингвистического образования).
Нормативная база, заложенная Законами “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, позволила реализовать принцип академической автономии образовательных учреждений, в первую очередь вузов. Автономия дала образовательным учреждениям возможность выжить в условиях хронического бюджетного недофинансирования через мобилизацию и рационализацию использования внутренних ресурсов. Однако процесс хозяйственной автономизации, характерный прежде всего для вузов, практически не распространился на учреждения общего образования, 90 процентов которых на практике не реализует положения Закона “Об образовании”, наделившего их статусом юридического лица.
В сфере профессионального образования также недостаточно используется потенциал хозяйственной самостоятельности, что связано, в частности, с действием следующих факторов:
а) платежеспособный спрос предприятий в основном направлен на программы дополнительного образования, которые предоставляются обособленной группой образовательных учреждений - институтами повышения квалификации. Вузы и техникумы (колледжи) оказываются на обочине этой деятельности;
б) внутренний платежеспособный спрос на программы высшего профессионального образования сосредоточен в области экономики, права, менеджмента и иностранных языков. В силу действующего положения Закона государственные вузы ограничены в приеме студентов по этим специальностям на платной основе 25 процентами от государственного приема. В результате спрос поглощается многочисленной сетью негосударственных вузов, организационное строение, а также материальная и кадровая база которых нередко не позволяет обеспечить качественное образование. Государственные вузы при этом искусственно сдерживаются в привлечении дополнительных источников финансирования;
в) в общем образовании “легальные деньги” практически полностью аккумулируются негосударственными учебными заведениями.
Существующая система налоговых льгот для образовательных учреждений облегчает их существование, но не играет существенной роли в привлечении дополнительных средств (помимо научно-исследовательских работ).
Организационно-экономический механизм, обеспечивающий государственную политику в области образования (определение структуры образовательного заказа, контроль качества, порядок финансирования) остался практически неизменным с советского времени. Его коренные черты:
а) жесткое постатейное финансирование;
б) определение контрольных цифр приема “от достигнутого”, без учета интересов потребителей;
в) формальные методы контроля качества образования, которые в общем образовании подрывают инновации и вариативность, а в профессиональном, напротив, не позволяют отсекать неквалифицированные программы;
г) формальная, “размазанная тонким слоем на всех” социальная поддержка учащихся, не обеспечивающая адресности (при стипендиальном фонде 2,7 трлн.руб. студенту-сироте выплачивают 1,5 стипендии, то есть 120 тыс. руб. в месяц).
В итоге государство продолжает следить за позициями, потерявшими смысл в условиях хронического недофинансирования, но упускает контроль за содержательными процессами.
В условиях резкого сокращения бюджетных возможностей государства действующий организационно-экономический механизм не позволяет концентрировать ресурсы и тем самым обрекает систему образования на стагнацию в содержательных областях, поскольку в ней отсутствуют средства, необходимые для любых реформ содержания и структурной перестройки (как “сверху”, так и на уровне образовательных учреждений). Далее, он не стимулирует привлечение дополнительных ресурсов в образовательные учреждения. Наконец, в нем недостаточно отработаны механизмы оптимизации использования внутренних ресурсов образовательных учреждений (прежде всего контрольные).
Необходимо обеспечить переход от постатейного финансирования (часть которого централизуется органами управления общим образованием) к модели, в основе которой лежит нормативное подушевое финансирование, а все средства перечисляются непосредственно учебным заведениям.
Ежегодно предполагается утверждать нормы бюджетного финансирования на одного учащегося и дополняющие их нормы дополнительного финансирования специальных образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета).
Указанные нормы в ближайшей перспективе не обеспечат, тем не менее, покрытия всех издержек образовательных учреждений. Реально за счет бюджетного финансирования покрываются только заработная плата и социальные выплаты (стипендии, питание).
Поддержание и развитие материальной базы, оплата хозяйственных расходов происходит в значительной степени за счет привлеченных самими образовательными учреждениями и спонсорских средств (включая не отражаемые на балансе учебных заведений).
Коммунальные платежи учебных заведений покрываются живыми бюджетными деньгами в профессиональном образовании на 10-15% (по общему данных нет, но оценка составляет 30-50%) и составляют задолженность естественным монополиям, которая частично покрывается взаимозачетами поставщиков коммунальных услуг с бюджетами, а частично оседает в виде “плохих долгов”. Доля покрытия коммунальных платежей из привлеченных образовательными учреждениями средств в профессиональном образовании не превышает 15-25%, а в общем образовании - ничтожно мала.
Финансовая модель реформы предполагает:
• постепенное увеличение норм бюджетного финансирования в краткосрочном периоде до уровня, устойчиво покрывающего нужды учебных заведений по оплате труда, социальным расходам (при реструктурировании последних) и обеспечивающего минимальные потребности обновления образовательных программ (инновационный фонд);
• меры по стимулированию привлечения средств образовательными учреждениями и обеспечению эффективного управления этими средствами позволяют мобилизовать средства, к концу краткосрочного периода закрывающие потребность в развитии МТБ, хозяйственных и прочих расходах, а также выплаты той части коммунальных платежей, которые в настоящее время не покрывается бюджетным финансированием и взаимозачетами. При этом доля привлеченных средств в профессиональном образовании может расти значительно быстрее (за счет более эффективного использования материальных фондов и стимулирования платежеспособного спроса).
Реструктурирование накопленной задолженности образовательных учреждений по коммунальным платежам требует комплексного решения и не рассматривается в данной записке.
В ходе модернизации образования, рассматриваемого как приоритетная отрасль национальной экономики, государство будет последовательно наращивать его финансовую поддержку до необходимой потребности.
Важными элементами формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должны стать:
введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ;
создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий для получения ими профессионального образования;
выделение средств на развитие образования из бюджетов всех уровней, включая средства на приобретение учреждениями образования учебно-лабораторного оборудования и информационно-вычислительной техники, развитие библиотек и информационных ресурсов, а также на повышение квалификации преподавателей;
достижение прозрачности межбюджетных отношений в части, касающейся финансового обеспечения образования;
развитие механизмов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с учетом требований модернизации образования;
обеспечение целевого использования средств, выделяемых на нужды образования из бюджетов разных уровней; стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования; переход к финансированию учреждений профессионального образования на контрактной основе;
нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования, в том числе на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций;
последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений при введении казначейской системы учета внебюджетных средств образовательных учреждений;
обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений, повышение их финансово-экономической ответственности;
создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования; систематизация льгот, в том числе налоговых;
расширение на базе образовательных учреждений дополнительных платных образовательных услуг, в том числе для населения, как средства удовлетворения повышенного образовательного спроса и как внутреннего ресурса финансирования образовательных учреждений, стимулирования инновационных образовательных процессов;
создание на базе образовательных учреждений (особенно в сельской местности) культурно-образовательных, учебно-производственных, медико-оздоровительных центров;
поддержка профильного учебного производства на базе образовательных учреждений;
предоставление возможности использовать средства Федеральной программы развития образования для финансирования программ развития всех типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений на условиях софинансирования из соответствующих бюджетов.
Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг должна создать основу для привлечения дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.
| 
